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（四）京津冀财政协同治理法制框架的可复制性 以京津冀为例的协同模式是否能够为全国范围内普遍开展区域财政协同治理树立标杆？应当承认，京津冀区域在我国有其独特性。

其中，第85条确定了最高国家行政机关的地位，是行政权领域里中央核心地位的集中表述。下文中将对此做进一步论述。

实际上，现行宪法在制定之初也曾有人提出采用列举的方式明确央地各自的权限，但是考虑到我国对于如此重要的问题尚无成熟的立法经验，最后还是选择了保守的处理方式。[28] 参见郑毅：《浅议中央与地方关系法制化的法律保留原则和纠纷解决机制》，载里赞主编：《望江法学》（2010年卷），法律出版社2011年版，第93页。如，与第3条相比较，第4条第3款对民族区域自治制度的规定以及第31条对一国两制下特别行政区问题的规定无疑属于分述性条文，但是倘若与第三章第六节的内容相较，第4条第3款却又体现出鲜明的总则性特征。除此外，民族区域自治制度依然占据中央与特殊地方关系条款的主要部分。如，1949年的《共同纲领》在1954年之前实际上扮演着临时宪法的角色，但是鲜为被注意的事，它的前身其实是1948年10月由中共中央提出的《中国人民民主革命纲领初稿》，这是一部强调人民民主革命的政治文件。

鉴于宪政土壤的差异，笔者认为，我国实现这种制度预留的实现主要包括两点，一是对宪法原则性条款的开放性修改，二是对宪法解释制度的充分激活。亦即，在分税制改革实施近二十年的历程中，经历过四次修正的宪法文本却始终未对其进行追认，以至于分税制至今仍面临着有关合宪性基础的诘问。综上，从1949年《共同纲领》到现行宪法，我国宪法（文件）文本中对于中央与地方关系的规制条款可汇总为下表： 新中国历部宪法（文件）中央与地方关系条款汇总 （二）现行宪法中央与地方关系条款的内在逻辑 在研究宪法文本中关于中央与地方关系的规范时，有学者提出了其内在逻辑关系为何的命题，但却并未很好回答。

笔者认为，我国宪法文本中央与地方关系条款的演变主要体现了如下规律。其三，文革期间国家主席刘少奇被迫害致死，1975年宪法最终也取消了国家主席的设置。这正是本文写作的初衷所在。而日前学界对于第二代民族政策的论争已经从侧面说明了深入调整中央同民族自治地方关系的急迫性。

韩大元：《论1949年共同纲领的制定权》，载《中国法学》2010年第5期，第5页。从这个意义上来说，如果去除文革的影响不谈，该条实际上同1978年宪法第33条更为接近。

一是对于民族区域自治制度的原则性规定，即第3条第四款各少数民族聚居的地方实行区域自治。第4条规定：实行民族区域自治的地方，都是中华人民共和国不可分离的部分，显然对中央与民族自治地方之间的统一优先原则予以了着重强调。[59] 郑毅：《中央与地方事权划分基础三题——内涵、理论与原则》，载《云南大学学报》（法学版）2011年第4期，第51-53页。第二，所谓的总则性与分述性条文，只是一种相对的划分模式，并不具有绝对严格的标准。

而辛向阳的《大国诸侯：中国中央与地方关系之结》（中国社会出版社2008年版）一书的相关章节亦与之类似。[56] 关于宪法序言是否具有正式效力的问题至今尚有争论，这种争论本身就会对序言的效用造成削弱。综上，宪法文本对于中央与地方关系进行规范的相关条文之间的内在逻辑（条块关系）可以下图表示： 三、我国宪法文本中央与地方关系条款的演变规律及其局限 在基本明确了我国中央与地方关系的宪法文本演变过程中，随之而来的问题是：这一研究过程中是否具有隐藏的规律可循？这些规律又呈现出我国中央与地方关系宪法条款的哪些缺陷？ （一）我国宪法文本中央与地方关系条款的演变规律 由前文可知，在对宪法里中央与地方关系条款的分类研究层面，并非所有的条款种类都具有明显的规律性（如间接条款），因此，这里对于规律的探讨倾向于超脱类型化的思维之外的更为宏观的理论总结。[51] 蔡定剑：《宪法精解》（第2版），175页，北京，法律出版社，2006。

但是，目前第31条的规定制度预设色彩颇丰，而经验总结色彩不足。除华北外，其他五个大区都设有大区行政机构。

新中国成立前夕，北京召开了有多个少数民族代表参加的政治协商会议，正式确定我国实行民族区域自治制度。第31条规定：国家在必要时得设立特别行政区。

按照当前语境下对特殊地方的理解，宪法关于中央与特殊地方关系条款的完善亦可分为三个方面展开。其次，中央与特殊地方关系条款的完善方向。朱维群：《对当前民族领域问题的几点思考》，载《学习时报》2012年2月13日。[47]又如，对于正如火如荼开展的地方改革试验，不仅宪法文本中难寻依据，而且既有的法律规范亦未作出明确的授权，从而加剧了试对则皆大欢喜，试错则承担违法责任的现象。在现行法律中，我国仅在国家权力机关和行政机关两个方面初步实现了中央与一般地方权力静态划分的法治化，而其主要依据又仅限于《全国人民代表大会组织法》、《中央人民政府组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，实践中难以对相关宪法条款形成事实上的有力支撑。1975年宪法对《共同纲领》中充分发挥中央和地方两个积极性的回归，1978年宪法在序言部分对台湾问题的首次涉及，都使得这两部宪法在整体评价不高的同时又在一定程度上延续了我国宪法文本中央与地方关系条款的发展趋势。

同静态条款相比，宪法文本中的动态条款往往致力于中央与地方互动原则的确立，其核心词包括领导-被领导、命令-服从、监督-被监督等。在社会主义改造基本完成，计划经济体制基本确立之后，1958年进行了第一次分权试验，但随后的三年调整时期又重新强调集权，即权力的第二次上收。

1978年宪法虽然昙花一现，但其有关中央与地方权力静态划分的规范却要稍优于1975年宪法。它亦是本文所研究的主要对象之一。

不论效果如何，1994年的分税制改革对中央与地方之间的财权划分进行了有益的尝试，而与之相配套的事权划分改革却迟迟未见。前引⑧，第47页 [36] 参见许多奇：《我国分税制改革之宪政反思与前瞻》，载《法商研究》2011年第5期，第76-77页。

我们刚刚喜迎香港回归15周年纪念日，而距澳门回归13周年亦已不远。地方财权的确定性（即有限性）和相应事权的不确定性（即无限性），导致了大量中央请客地方买单以及跑部钱进等问题的滋生。到上世纪90年代，学界方始反思改革对宪法文本的突破所导致的良性违宪问题，而地方先行先试的改革试验又将这种良性违宪拓展到了地方试点是否对以宪法为核心的中央立法构成僭越的思考。1978年宪法虽然在我国宪政史上的评价不高，但是在中央统特殊地方关系方面的规定上却获得了一定的突破，即除了传统的民族自治地方外，开始涉及台湾问题，而且充分利用了宪法序言的功能优势——序言第七段规定：台湾是中国的神圣领土，我们一定要解放台湾，完成统一祖国的大业。

第一，宪法第3条的进一步完善，即中央和地方的国家职权结构的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。其中第57、58条、规定了国家最高权力机关——全国人大的基本问题，再次强调了了中央在国家立法权中的核心地位。

部分归纳可参见何帆：《为市场经济立宪：当代中国的财政问题》，今日中国出版社2008年版，第一章及第二章第一节的内容。其次，我国调整中央与地方关系的若干重要原则基本得以延续。

[44] 参见常安：《摸着石头过河与可改可不改的不改——改革背景下的当代中国宪法变迁》，载《法律科学》（西北政法大学学报）2010年第2期，第3-10页。[11] 张千帆：《宪法学导论》，法律出版社2004年版， 第140页。

[43] 杨小云：《论新中国建立以来中国共产党处理中央与地方关系的历史经验》，载《政治学研究》2001年第2期，第16页。而在未来的完善过程中，授权-试点则应当成为动态条款内容的重要组成部分。[17] 根据1975年宪法第22条的规定，地方各级革命委员会是地方各级人民代表大会的常设机关，同时又是地方各级人民政府。[40]其中，红头和口头实际上都属于政策手段的范畴。

下文还将对此有所涉及。与前四部宪法（文件）不同，现行宪法关于中央与特殊地方关系的直接条款是最为完备的。

归纳来看，笔者认为主要包括（但不限于）如下五点。而中央与一般地方关系的条款相对而言往往数量较多、规定较细，因此又可从静态和动态两个方面予以考察。

因此，国家同特别行政区的关系条款不应局限于第31条，而应当有所扩充，甚至可通过形成条款群的方式实现其同民族区域自治制度条款的制度平衡。纵向看来，我国历部宪法（文件）对于中央与地方关系的规定都是同当时的历史背景和时代特征紧密结合的。